José Antonio Ocampo
El 3 de agosto se reiniciarán en las Naciones Unidas las negociaciones sobre una Convención Marco sobre Cooperación Internacional en Cuestiones de Tributación Internacional. Es el primer intento de redactar las reglas de la tributación internacional en un foro donde todos los países tienen la misma voz. Lo que suceda en Nueva York determinará si el mundo finalmente construye una arquitectura tributaria capaz de alcanzar a las multinacionales y a los ultrarricos.
Las actuales normas tributarias globales están totalmente abiertas al abuso. Las multinacionales pueden diseñar —y de hecho diseñan— sus estructuras legales para minimizar los impuestos que pagan en las jurisdicciones donde generan sus ingresos. Por eso la Comisión Independiente para la Reforma de la Fiscalidad Corporativa Internacional (ICRICT), de la cual soy miembro, ha defendido desde hace tiempo la idea de la tributación “unitaria”.
Al evaluar las ganancias de una multinacional a nivel global, este tipo de enfoque garantizaría que cada país donde opera la empresa pueda gravar sus beneficios de manera proporcional. Un estudio de Tax Justice Network próximo a ser publicado demuestra que tanto los países de menores como los de mayores ingresos se beneficiarían con este cambio, ya que aumentaría la recaudación mundial entre 700.000 millones y 1 billón de dólares al año.
¿Qué puede lograr una convención de la ONU sobre tributación global? Para empezar, demostraría lo que puede conseguir el Sur Global cuando no se rinde. Tras años de negociaciones en la OCDE, el denominado Marco Inclusivo sobre Erosión de la Base Imponible y el Traslado de Beneficios incluyó sólo reformas limitadas y diluidas. Al negarse a aceptar ese resultado, la Unión Africana impulsó en 2022 una resolución de la Asamblea General de la ONU que trasladó la elaboración de las normas tributarias de la OCDE a la ONU, donde el G77 (países en desarrollo) ha encabezado las negociaciones.
Los países del Sur Global entendieron las lecciones de un siglo de experiencia: quienes no están en la mesa, están en el menú. África, por ejemplo, pierde unos 88.600 a 90.000 millones de dólares al año por flujos financieros ilícitos, una gran parte de los cuales refleja la elusión fiscal de las multinacionales. La convención tributaria ofrece una oportunidad para empezar a abordar este problema.
América Latina aprendió a hablar con una sola voz a través de la Plataforma de Cooperación Tributaria para América Latina y el Caribe, lanzada conjuntamente por Brasil, Chile y Colombia (durante mi gestión como ministro de Hacienda de Colombia). Brasil ocupó la presidencia de la PTLAC hasta traspasarla este año a la República Dominicana, y sigue trabajando a través de la plataforma para asegurar que la región esté “en la mesa” de las negociaciones.
La India también está dando un paso al frente. Su Corte Suprema recientemente falló en contra del uso de sociedades fantasma en Mauricio por parte de las multinacionales para eludir obligaciones tributarias, y el gobierno del primer ministro Narendra Modi ha manifestado su intención de ayudar a escribir las nuevas reglas, en lugar de someterse pasivamente a las viejas. Por último, el G24 (la organización de países en desarrollo en los organismos de Bretton Woods) también se constituyó como un foro confiable para acordar posiciones comunes, lo que dará a los países en desarrollo un mayor poder en las negociaciones.
Los europeos afirman que la Convención Marco obligaría a renegociar miles de tratados tributarios bilaterales. Pero eso hace parte de tácticas intimidatorias. Bajo la convención, las obligaciones de los Estados pueden ser redactadas para operar junto a los tratados existentes. La verdadera elección es entre reglas sustantivas y un texto elegante pero vacío que legitime un sistema fallido.
Después de lo bueno y lo malo viene lo feo. Estados Unidos votó en contra de los términos de referencia de la convención en 2024, se retiró de las negociaciones apenas comenzaron, y presionó a otros para que lo siguieran. Y desde enero, un marco “paralelo” acordado en la OCDE exime a Estados Unidos del impuesto mínimo global que sus propios negociadores ayudaron a diseñar.
A este grupo pertenecen los gobiernos que prefieren cortejar al presidente de Estados Unidos antes que negociar como bloque regional. Una serie de nuevas administraciones en América Latina ha adoptado esta postura; Argentina incluso votó en contra de los términos de referencia de la convención y no pertenece a la PTLAC.
El objetivo final debe ser una convención ambiciosa que asigne equitativamente la potestad tributaria. En un mundo de transacciones digitales, necesitamos un ambicioso protocolo sobre servicios transfronterizos para que los países donde se encuentran los usuarios y consumidores puedan gravar los ingresos allí generados. También necesitamos acceso universal al intercambio de información, registros interconectados de activos con información sobre beneficiarios finales, informes públicos país por país de las multinacionales y coordinación para asegurar una tributación efectiva de los ultrarricos, empezando por el impuesto mínimo a las grandes fortunas que Brasil ya puso en la agenda.
Los sistemas tributarios que erosionan la igualdad terminan erosionando la democracia. Las negociaciones que se reanudarán el mes próximo son el único escenario donde todos los países pueden reescribir juntos las reglas, y donde lo bueno puede prevalecer sobre lo malo y lo feo.
